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勞動爭議處理體制現存四大問題發部耗時：2009/8/12

記者就勞動爭議調解仲裁法草案有關內容采訪了勞動和社會保障部勞動科學研究所副所長鄭東亮研究員。鄭東亮就現行勞動爭議處理體制存在的問題、草案對體制的突出改進以及仍需補充完善之處作了深入分析

　　根據1995年1月1日起施行的勞動法和1993年8月1日起施行的企業勞動爭議處理條例的規定，我國的勞動爭議處理實行“一調一裁兩審”制度。

　　鄭東亮說，“一調一裁兩審”體制體現這樣的意圖：即通過自愿性調解程序和前置性仲裁程序快速地處理絕大部分勞動爭議案件，通過訴訟程序最終解決少數疑難案件，并監督仲裁程序。20年來的事實證明，在利益調整如此大、案件數量如此多的環境下，“一調一裁兩審”體制對解決勞動爭議、保護勞動者和用人單位雙方的合法權益、推動經濟體制改革、維護社會穩定發揮了至關重要的作用。

　　“雖然現行勞動爭議處理體制發揮了重要的作用，但是，對應于勞動關系的變化，特別是勞動爭議案件數量的增加和復雜程度的加劇，勞動爭議處理體制在實踐中暴露出來的問題已經比較明顯。”鄭東亮說，這些問題主要表現在四個方面。

　　辦案人員不足經費緊張場地不固定

　　面對勞動爭議案件持續增加和復雜化，作為體制核心的仲裁力量明顯不足。自勞動爭議處理制度恢復以來，勞動爭議案件一直持續增長。以近5年全國各級勞動爭議仲裁委員會立案受理案件數量為例，2000年共立案受理13.52萬件，2005年上升到31.4萬件，增長1.3倍，年均增長26%。不僅數量增長，而且案件也日趨復雜。如人數較多的集體勞動爭議案件快速上升。全國各級勞動爭議仲裁委員會受理3人以上的集體勞動爭議案件占受理案件總數的比例，從1991年的4%，上升到2004年的7.3%。

　　面對勞動爭議的發展趨勢，處于現行勞動爭議處理體制核心地位的勞動仲裁力量卻非常薄弱。按照勞動法的規定，勞動爭議仲裁委員會由勞動行政部門代表、同級工會代表、用人單位代表組成。由于法律上對勞動爭議仲裁委員會的性質缺乏明確規定，勞動爭議仲裁委員會自一開始便是一個虛設機構，沒有專門的人員編制和辦公經費。出于迫不得已的原因，設置在勞動保障行政部門內、具體承擔勞動爭議仲裁活動的勞動爭議仲裁委員會辦公室實際上已經行政化，勞動爭議仲裁機構實際上演變成了勞動保障行政部門獨家辦案。受限于勞動保障行政部門的人員編制和行政經費規模，我國目前的勞動爭議具體辦案機構整體上呈現為“辦案人員不足、辦案經費緊缺、辦案場地不固定”的尷尬局面。在相當多的地區，勞動仲裁機構還同時承擔著處理信訪和突發性群體事件的任務，壓力更大，力量更顯不足。到目前為止，全國共有各級勞動爭議仲裁委員會3138個，專職仲裁員7424人，兼職仲裁員12906人。案多人少、人手不足問題非常嚴重。在部分地區，專職仲裁員年均辦案要超過200件。這種狀況實際上已經影響到勞動爭議案件的處理。從結案率上看不出來，但調解結案比率下降是個證明。在勞動爭議仲裁委員會處理的案件中，調解結案的比例逐漸下降，從1992年以前的70%以上，下降到2004年的32%。

　　協商被遺忘企業內調解弱化

　　基層化解勞動爭議的途徑和力量有限。這里說的基層是指勞動爭議仲裁委員會處理勞動爭議案件以前的各種途徑和力量。在現行法律上明確的有兩種，即協商和企業內調解。

　　首先，協商幾乎被人遺忘，沒有得到更具體的落實和鼓勵。在西方一些國家，企業內建立職工申訴機制相當普遍，職工的不滿和糾紛通過一定的調查和處理程序解決，從基層部門開始建立這種機制，可以把矛盾解決在基層和萌芽狀態。

　　其次，調解環節。企業勞動爭議調解委員會歷史上曾經是受理和終結勞動爭議案件最多的機構。但近年來，勞動爭議案件的增加，企業內調解程序不強反弱。據全國總工會統計，截至2003年9月，全國企業勞動爭議調解委員會為153113個，與2002年相比減少了11824個，下降7.2%；組建率為11.2%，與1997年相比下降了56%。大量新建企業沒有依法建立勞動爭議調解組織，一些已建立的企業也因為調解委員的下崗、退休，沒有及時調整和補充，隊伍萎縮，甚至名存實亡。企業勞動爭議調解組織的弱化，是企業內調解成功率下降的主要原因之一。

　　在協商和企業內調解弱化的情況下，我國又沒有其他的途徑(至少法律上沒有)去“補救”，因此，必然的情況是勞動爭議更多涌向仲裁環節，也就有更多的案件進入訴訟環節。

　　訴訟化趨勢加速處理時限過長

　　一些案件處理周期過長，社會反映突出。一些案件處理周期過長，是各種問題的綜合體現。勞動爭議處理事關當事人特別是勞動者的切身利益，這一特征決定了勞動爭議案件對紛爭解決機制的時限性要求更高。在世界上絕大部分國家，勞動爭議案件之所以采取區別于普通民事案件的處理制度，原因就在這里。我國現行“一調一裁兩審”體制的設計初衷也是如此。

　　但這一初衷的實現前提，是調解程序和仲裁程序能夠切實有效地發揮攔截案件的功能，否則，仲裁程序的前置不僅不能縮短案件處理時限，反而額外增加了一道程序，勞動爭議案件比普通民事案件的處理程序耗費的時間更長。按照有關法律規定的時限推算，如果一起勞動爭議案件走完“一裁兩審”全部程序，法律上允許的時限長達一年。近年來，隨著勞動爭議案件訴訟化趨勢的加速，勞動爭議處理時限過長，已經成為社會上反映最為突出的問題。

　　這里涉及的關鍵問題是勞動爭議案件的起訴率和上訴率，即多少勞動爭議案件進入訴訟程序。由于統計口徑上的問題只能大致推算。以2003年為例，當年全國各級法院共受理勞動爭議案件137767件；全國各級仲裁委員會共受理案件226000件，涉及勞動者801000人，其中裁決結案率為43%。依此數據分析，進入訴訟程序的勞動爭議案件大約占案件總數的17%，占仲裁裁決案件的40%。我國部分勞動爭議案件處理時間偏長并且呈現加劇趨勢，是不爭的事實，但具體數據則經常被研究者夸大。

　　期限太短讓當事人承擔過多法律風險

　　時效規定不合理。突出的問題是期限太短。企業勞動爭議處理條例將當事人申請仲裁的時效規定為6個月，勞動法將其縮短為60天。縮短時效的目的是為了更快地解決勞動爭議，但60天的超短時效讓當事人承擔了過多的法律風險。當事人稍有疏忽，即喪失了通過仲裁和訴訟手段保護自己權益的渠道。

草案作出若干突出改進

　　“總體上看，草案有兩個鮮明的特點，”鄭東亮指出，一是針對現行體制實行中的問題對體制做了改進和完善，而不是推倒重來；二是強調了勞動爭議解決的及時性，如強化調解、部分案件的一裁終局。這是一個值得肯定的草案。具體而言，草案對體制的突出改進體現在下列幾方面：

　　增加基層處理途徑和能力。草案設專章規定勞動爭議調解，規定：“發生勞動爭議，當事人可以到下列調解組織申請勞動調解：企業勞動調解委員會；基層人民調解組織；依法在鄉鎮、街道設立的勞動調解組織。”相較于原體制，調解途徑增加了。與此同時，草案規定的勞動爭議的協商解決較原體制也有進步，有了落實的機制，即可以請工會和第三方參與協商。這些都是對現體制中基層處理途徑和能力不足問題的糾正，也符合當今世界---更多尋求非對抗、非訴訟解決糾紛的發展趨勢。

　　部分案件一裁終局。這是對現體制的重大改變。一裁終局的案件有三類，一是小額案件。小額采取簡易程序。二是涉及勞動標準的案件，因為處理的標準比較明確，不會因程序的簡易而可能使當事人的權益受損。三是履行集體合同的案件。按照草案規定，履行集體合同的案件實際上采取或裁或審，因此在選擇仲裁的情況下當然一裁終局。

　　“總之，草案緊緊圍繞著將爭議及時解決在基層問題對現行體制進行改進。”鄭東亮說，因此除了上述各點外，草案凡涉及到時間的方面幾乎都比原制度縮短，如調解時間、仲裁處理時間等等。這種立法指導思想是值得肯定的。

應該從兩方面補充完善

　　鄭東亮認為，這一草案還有需補充完善之處：

　　仲裁機構和人員問題仍然虛化。為了解決仲裁機構和人員的虛化問題，全國各地普遍開展了仲裁機構的實體化改革，實踐證明這一改革取得了成效，也可以說是在當前勞動爭議多發階段采取的最重要一項改革舉措。這項改革的成果應該得到總結和法律上的承認。同時，人員問題也應該相應解決。草案只規定了人員的基本條件，這還不夠，應該在這部法律中建立調解員和仲裁員的資格制度，以便能夠為勞動爭議處理建設一支穩定的專業化隊伍。

　　草案對基層的調解組織規定失之于簡單。草案規定了依法在鄉鎮、街道設立勞動調解組織，這是一個重大的進步，但機構如何設立、調解員來源等等應該有更具體的規定。